A tributação sobre o consumo deve ser global e não setorial

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A unificação de bens e serviços e a não cumulatividade plena da CBS e do IBS promovem neutralidade

Brasília DF 21 07 2020- O ministro da economia Paulo Guedes vai ao congresso entregar a primeira parte da Reforma Tributária e depois fala a imprensa. foto MinEco “Don’t tax you, don’t tax me, tax the fellow behind the tree”1

Em 21.07.2020, o Governo Federal apresentou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 3.887 de 2020 (PL 3.887/2020), propondo a unificação da Contribuição ao Programa de Integração Social (PIS) e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), em uma única Contribuição sobre Operações com Bens e Serviços (CBS), sob os moldes de um Imposto sobre Valor Agregado (IVA). Trata-se da primeira fase de uma reforma tributária mais ampla que, após focar na tributação sobre o consumo, deverá endereçar a tributação da renda e da folha de salários.

O projeto é louvável e sua análise no legislativo deverá tramitar em conjunto com a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 110 de 2019, apresentada pelo Senado, e com a PEC nº 45 de 2019, da Câmara dos Deputados, que também tratam da reforma tributária sobre o consumo, porém de forma mais ampla, através da instituição de um modelo IVA unificado para todas as esferas da federação.

Dentre as críticas à proposta da CBS, chama atenção a recorrente oposição do setor de serviços, em razão do alegado aumento da carga tributária incidente sobre este setor. Entende-se que a não cumulatividade da CBS não é atrativa ao setor que, diferentemente do comércio e da indústria, dispõe de poucas aquisições sujeitas ao crédito e cujo maior custo está na mão de obra (folha de pagamentos).

Entretanto, estas críticas e pleitos setoriais na tributação sobre o consumo colaboram para a formação de uma política fiscal falha, complexa e injusta. Uma reforma eficaz na tributação do consumo, guiada pelas melhores práticas internacionais e por toda literatura contemporânea sobre o assunto deve seguir, dentre seus ideais, a busca pela neutralidade. A tributação sobre o consumo não deve incidir sobre este ou aquele setor, mas sim sobre o consumo de maneira global e uniforme: não deve haver diferenciação entre a carga tributária incidente sobre bens e serviços, já que ela deve ser inteiramente arcada pelo consumidor final.

  1. ORIGEM E FIM DA TRIBUTAÇÃO SETORIAL NO BRASIL: NÃO CUMULATIVIDADE PLENA E UNIFICAÇÃO DA BASE DE INCIDÊNCIA

O fato de uma base única sobre o consumo ter sido inteiramente fatiada de acordo com diversos setores da economia, fez com que a tributação sobre o consumo no Brasil tenha se tornado setorial. Além de superada, pois não mais comporta relação com a realidade econômica atual, especialmente diante da era digital, diferenciações setoriais são contrárias à ideia de neutralidade, indispensável à tributação do consumo.

Ademais, as inúmeras distorções da atual tributação indireta no Brasil – como as incidências cumulativas ao longo da cadeia, os acúmulos de créditos não devolvidos, a cobrança na origem, o cálculo por dentro e com incidência de imposto sobre imposto, a sistemática da substituição tributária e a tributação com base em presunção de preço final ao consumidor, dentre tantas outras razões – faz com que ela recaia sobre a produção e não apenas sobre o consumidor final, como deveria ser. Com isso, os tributos indiretos no Brasil são contabilizados no custo do produto e as alíquotas nominais não refletem a carga tributária efetivamente arcada pelo consumidor final.

São estas distorções, aliadas à divisão setorial da base sobre o consumo, que construíram ao longo dos últimos 50 anos a justa percepção do empresário brasileiro de que “é a empresa quem paga os tributos indiretos no Brasil”. As consequências deste sistema são desincentivo à produtividade, redução dos investimentos, perda de competitividade da produção nacional e absoluta falta de transparência do custo tributário para o cidadão.

A neutralidade das incidências tributárias sobre o consumo é o valor essencial para evitar efeitos distorcivos na alocação de recursos na economia e é o instrumento adequado para garantir que as escolhas de investimento e o desempenho de determinado setor, produto ou serviço não sejam afetados pela tributação. A tributação sobre o consumo deve ser neutra pois não é o instrumento adequado para a correção de falhas de mercado.

Assim, para extinguir os efeitos distorcivos do sistema atual, é preciso mudar este racional e migrar para uma tributação neutra sobre o consumo, abandonando o conceito setorial através da tributação igualitária de bens e serviços, instaurando-se um sistema eficiente de total não cumulatividade, com desoneração completa de toda cadeia produtiva, para que os tributos indiretos não mais incidam sobre a produção e a alíquota nominal da última etapa da cadeia produtiva corresponda à carga tributária efetivamente arcada pelo consumidor final, que receberá este encargo financeiro com transparência e clareza.

Neste sentido, ao acabar com diferenciações entre bens e serviços e instituir a não cumulatividade plena, a CBS (PL 3.887/2020) deu um importante passo para extinguir a tributação setorial no Brasil e avançarmos em busca da neutralidade.

  1. O FUTURO IVA BRASILEIRO: NEUTRALIDADE, ISONOMIA, FIM DAS INCIDÊNCIAS SETORIAIS E INSTRUMENTOS ADEQUADOS PARA LIDAR COM A REGRESSIVIDADE

Até então, no Brasil, o sistema tributário valeu-se da seletividade para lidar com a regressividade da tributação sobre o consumo. Tal técnica foi determinada pela CF/88 em relação ao IPI (art. 153, § 3º, I) e facultada em relação ao ICMS (art. 155, § 2º, II). Seletividade significa tributar menos os produtos tidos por essenciais, na esperança de que as famílias mais pobres (que presumidamente consomem mais os produtos essenciais) fossem menos oneradas.

Não obstante a nobreza do conceito jurídico de seletividade, os dados econômicos demonstram a ineficácia deste princípio. As desonerações da cesta básica beneficiam em maior escala os mais ricos na medida em que seus produtos são consumidos em maior escala por famílias mais ricas. Nesse contexto, a igualdade perde duplamente. De um lado, o problema da regressividade não é resolvido. De outro, o Estado arrecada menos e com isso tem menos recursos para realizar programas que efetivamente possam ter o condão de diminuir as diferenças sociais e beneficiar os mais pobres.

Conforme asseveram Derzi e Santiago, “a seletividade de suas alíquotas, com que se reduz a regressividade do sistema, ou, pelo menos, se dá acesso aos bens mais essenciais aos consumidores mais pobres, desaparece ou se inviabiliza, pois o Estado tende a compensar em bens essenciais e de consumo inelástico (alimentos, remédios, energia elétrica, telefonia, etc.) as perdas de arrecadação decorrentes dos inúmeros incentivos concedidos”.

Um sistema de tributação do consumo sem quaisquer isenções e com redistribuição do excesso de arrecadação obtido com uma base tributável mais neutra tende a ser mais benéfico para as pessoas de menor renda. A discussão sobre quais variáveis devem influenciar nas distinções a serem feitas pela legislação tributária dificilmente alcançará consenso: o que é essencial para uma pessoa, pode não ser para outra.

Por isso, a promoção da isonomia na tributação sobre o consumo pressupõe que as alíquotas sejam uniformes em relação a todos os produtos e serviços, afetando a todos os indivíduos proporcionalmente ao seu consumo e realizando-se a igualdade horizontal. Distorções relativas à igualdade vertical (progressividade do sistema tributário) devem ser corrigidas por meio da tributação da renda e pelo sistema orçamentário (gasto público).

Assim, desde que seja um imposto geral, o IVA é capaz de satisfazer o princípio de equidade horizontal, eis que indivíduos com despesas de consumo semelhantes são igualmente tributados, independentemente da composição das cestas de bens e serviços que consomem, mas pode não ser satisfatório em relação à equidade vertical, caso se meça a capacidade contributiva pela renda familiar e, como usualmente é o caso, o consumo seja uma proporção maior da renda das famílias pobres do que da renda das famílias de renda alta. Se essas duas condições ocorrem, um imposto geral sobre consumo, IVA ou outro qualquer, é regressivo.

Entretanto, será ainda mais regressivo se os serviços (cujo consumo concentra-se nas famílias de renda mais alta) não forem tributados com a mesma intensidade que as mercadorias. Daí porque A TRIBUTAÇÃO IGUALITÁRIA DOS SERVIÇOS É DE EXTREMA IMPORTÂNCIA PARA DIMINUIR O POTENCIAL REGRESSIVO DO IMPOSTO. Do ponto de vista da isonomia e da justiça fiscal, não faz nenhum sentido manter uma tributação diferenciada para o setor de serviços.

III. CONCLUSÕES

Uma reforma tributária que se proponha instituir a neutralidade na tributação sobre o consumo brasileira, através da unificação das bases de incidência sem diferenciações entre bens e serviços e não cumulatividade plena irá corrigir as atuais distorções setoriais no Brasil e, desde que não promova aumento de carga tributária global, o consumo não irá ficar mais caro para o cidadão, sem risco de prejudicar este ou aquele setor. Neste sentido, a CBS deu importantes passos na busca deste ideal: unificou bens e serviços dentro do mesmo regime tributário, adotou o cálculo do imposto sobre o preço líquido (por fora) e a não-cumulatividade plena, através do crédito integral.

Ainda assim, como a CBS optou por manter alguns regimes especiais e benefícios fiscais setoriais (i.e. zona franca de Manaus, produtos da cesta básica, instituições financeiras, dentre outros), entendemos que ela ainda pode ser aprimorada, abandonando tais diferenciações, tal como proposto pela PEC 45/2019 que, na figura do IBS, elimina todos incentivos fiscais e setoriais, promovendo maior neutralidade através de uma alíquota uniforme incidente sobre todo consumo dentro de determinado território. Além de promover maior neutralidade, a eliminação de tributações diferenciadas contribui para baixar a alíquota do imposto, afinal, “onde todos pagam, todos pagam menos”.

Ademais, a complementação da CBS por uma política fiscal focalizada de devolução do tributo pago às famílias de baixa renda, tal qual proposto pela PEC 45/2019 e prometido pelo Governo Federal, poderá excluir a isenção sobre os produtos da cesta básica e outros bens tidos como essenciais, proporcionando maior arrecadação e possibilidade de redução da alíquota.

Este é o espírito que uma reforma da tributação sobre o consumo deve ter: neutralidade, isonomia e fim das diferenciações setoriais. Só assim a tributação sobre o consumo deixará de ser um entrave para o desenvolvimento e crescimento da economia brasileira e será inteiramente paga, de forma transparente, pelo consumidor final, como deve ser.

Referência: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/a-tributacao-sobre-o-consumo-deve-ser-global-e-nao-setorial-29072020

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